（转载）拒绝污泥污染的权利——一场健康与利益的法律之战

拒绝污泥污染的权利——一场健康与利益的法律之战

美国污泥的海洋弃置被禁止，是环境抗争事件引发的结果，尽管实际上这些污染事件可能与污泥无关。这让我们注意到环境事件的一个重要特点：举证和认证问题。

1993年美国EPA颁布实施的规范污泥处理处置的503法规（CFR 40 Part 503）至今已近二十年，在这二十年中，因污泥造成污染引发的抗争事件不断，对污泥土地利用的反对声浪此起彼伏，对簿公堂的案例也屡见不鲜，但非常值得注意的是，反对者无论是个人还是机构，至今鲜有胜诉。

研究污泥的污染性质，所关注的就是污泥对人、对环境是否安全的问题。在这方面，污泥诉讼案是此类问题暴露最集中的地方。

加州克恩县禁止洛杉矶市污泥倾倒案（Kern County Biosolids Ban）是一个非常有代表性的案例。该案自2006年起在各级法院进进出出达5年之久，至今尚未最终定案。这是一起由地方政府政令引发的环境维权事件，被告是政府（克恩县），原告也是政府——洛杉矶市政当局。这场精彩的法律对局，反映了美国体制下环境政策可能带来的一个无解困局。

一、污泥官司的进程

克恩县是位于加州洛杉矶市北部的一个县。2006年7月6日克恩县政府在一位本地参议员的支持下搞了一场公民投票，以确定是否应禁止洛杉矶市每天将500-600吨的污泥“倾倒”在克恩县的农场土地上进行所谓 “处置”。投票结果是83.24%的居民赞成颁布禁令。于是县政府宣布，给予洛杉矶市9个月缓冲期，2007年4月21日前彻底结束向克恩县农场倾倒。

洛杉矶市政当局于2006年8月向加州中区地方法院（U.S. District Court for the Central District of California）提起诉讼，要求撤销克恩县的禁令。2006年11月20日法官裁定，原告洛杉矶当局在执行平等保护原则、确保被告不受不可修补的污染伤害方面有欠缺，而被告克恩县当局的禁令违反了加州自由贸易法和存在行政越权嫌疑；克恩县禁令在2007年9月7日前搁置执行，在此期间原告洛杉矶市应完善其在环境保护方面的责任。

裁定下来后，双方均上诉。2007年8月9日地方法院对上诉双方还是采取了各打五十大板的政策：原告洛杉矶市的三点请求中，对被告“违反了加州集成废弃物管理条例” 、“违反自由贸易法”予以支持，对被告“违反加州宪法所规定的警察权”予以驳回。被告提出的三点请求中，对被告行动属于“平等保护”予以支持，对被告行动没有 “违反自由贸易法”、“免受加州集成废弃物管理条例管辖”予以驳回。

官司于是上诉到美国第九巡回上诉法院（Ninth U.S. Circuit Court of Appeals）。2009年9月9日法官作出了有利于克恩县的裁定，克恩县可以执行其禁令。

洛杉矶市将官司打到了美国最高法院（Supreme Court），但最高法院拒绝受理，2010年案子被发回到加州中区地方法院重审。地方法院法官宣布撤销立案。

高法拒绝听案、地方法院撤案，意味着地方法院的搁置令失效，克恩县获得了暂时胜利。2011年1月克恩县宣布给予洛杉矶市6个月的展期，禁令将于2011年10月生效。

当然，洛杉矶市不能就此服输。2011年1月26日官司打到了图莱里高级法院(Tulare County Superior Court)。6月8日，法官做出了有利于洛杉矶市的裁定：再次搁置克恩县的禁令实施，理由是“克恩县禁令一旦实施，对洛杉矶市将产生严重伤害。洛杉矶由于不能将这些人类和工业废物播撒在克恩县农场而产生的费用，可能远比所意料中的苍蝇、臭气和地下水渗漏可能产生的危害要大”。

于是克恩县决定到加州弗雷斯诺的第五区上诉法院（5th District Court of Appeal）提起上诉。

……

目前这一诉讼还在进行中。与此同时，洛杉矶市继续向克恩县每天输送数百吨污泥。

二、污泥处置现状

克恩县是加州最大的农业县。1994年开始，洛杉矶市就与克恩县的一个农场（Green Acres）达成协议，将污泥运运往该农场进行土地利用。农场位于克恩县首府Bakersfield西南15英里，距洛杉矶市120英里，有大约4688英亩土地，分为54个地块，种植各种谷物、草料供应周边的饲养业。2000年洛杉矶市政府花费963万美元买下了濒临倒闭的农场产权，此外还投资400多万美元完善周边道路的配套。

克恩县在此次禁令前，已两次发布政令要求洛杉矶当局改善其污泥处置状况。一是1998年要求污泥质量必须符合503法规的A和B级指标，二是1999年要求自2003年起只能施用A级污泥。因不断提升的处置要求，洛杉矶当局还投资了1500万美元用于扩大污水厂内污泥的处理设施。

洛杉矶市有四个污水处理厂，到克恩县农场处置的是其中两个污水厂的污泥，即Hyperion 和Terminal Island。位于太平洋岸边的Hyperion是世界上最大、最现代化的污水处理厂之一，水处理能力每天170万立方米，服务人口270万。它每天产生大约620 吨、经厌氧消化、含固率在30%左右的污泥，Terminal Island 厂则只有大约35吨。这些污泥的75%即约515吨需要在Green Acres农场处置。剩下的部分堆肥、部分深井注射填埋。土地处置量设计为每年20万吨，实际约19万吨左右。

Green Acres农场的土地处置方式，是根据农业播种计划，卡车将污泥卸载在指定的地块，用机械摊铺，之后采用碟式犁铧设备在三小时内将污泥混入25-30厘米深度的土壤中。两个月后用大约2-3周时间完成新的播种。

Green Acres农场的农业种植部分是委托专业种植公司（R&G Fanucchi, Inc.）进行的，该公司每年从洛杉矶当局支取大约230万美元作为费用和报酬。

污泥的运输是一家专业运输公司（Sierra Transportation, Inc.）完成的，每年费用大约270万美元。

污泥的处置也是由专业的污泥处置商（Responsible Biosolids Management, Inc. “RBM”) 负责的。该公司负责寻找土地资源，具体实施、记录和监督污泥的运输、施用，每年从洛杉矶市政当局支取大约630-660万美元的处置费。

从总体上说，洛杉矶当局污泥处置的年计划费用约1537万美元（10/11年度），实际为Green Acres农场处置所花的费用（含运费和农业种植成本）约1160万美元，单吨处置费在58-61美元/吨之间。

洛杉矶当局强烈反对克恩县禁令的原因在于，如果不能在克恩县的农场处置，它将失去一个廉价的处置点，必须将污泥运到亚利桑那州的填埋场或农场，届时其处置费用与目前相比将大幅上涨，年增700万美元以上。

三、分析讨论

1、克恩县农场为什么对洛杉矶如此重要？

这一点也许可以从洛杉矶污水污泥处理的历史找到答案。

洛杉矶的污水厂首建于1894年。自该年起到1925年，污泥就在近岸海水中弃置，也即今日污水厂的位置。由于海水污染严重，1950年在该地建成了第一座二级处理厂，并采用厌氧消化获得能源，对污泥进行热干化，产品作为肥料使用。由于城市人口急剧膨胀，热干化被弃用，全部厌氧处理后的污泥都通过一根1957年修建的11公里排海管直接排入了海湾。每天大约400吨、30年持之以恒的污泥排海，使得Santa Monica海湾海底生物基本绝迹或产生古怪变异，海水质量受到严重影响。1980年有动议停止污泥排海，但实际到了1987年底才最终实施。

1990-1998年间，洛杉矶市投资了16亿美元更新其污水设施，这项雄心勃勃的计划使之与巴拿马运河、胡佛大坝、金门大桥可以相提并论，位列美国二十世纪十大最佳公共工程之一。它采用了9个单元的纯氧曝气二级处理，为此配套了一个每天750吨氧气的空气分离装置；建成了一个庞大的厌氧消化设施，共拥有38座消化池，总池容30万立方米，每天所产沼气22.6万立方米被送往毗邻的电厂发电，以交换每千瓦仅3.5美分（相当于0.20元人民币）的超低价用电权；它拥有世界上第一个液体Redox沼气脱硫设施；第一个安装了9台世界上最大的离心脱水机；世界最长的沼气输送管线系统；世界上数量最多的臭气处理装置……

这样一个号称世界最先进、最成功的污水处理厂，在污泥处理方面自然也不乏大的手笔，不过，与前面污水设施的辉煌相比，污泥却是一个不折不扣的败笔，它让市政当局尝尽了苦头，多名官员因此被免职。投巨资建设的污泥处理设施先后都因高昂的运行和维护成本而被废弃，其中包括著名的能源回收系统（Hyperion Energy Recovery System, HERS）。

HERS系统的核心是采用Carver-Greenfield专利工艺，利用热油介质进行多效蒸发，对污泥实现脱水干化。所得到的高热值污泥燃料以流化床气化多级燃烧系统焚烧，产生蒸汽发电。Hyperion项目是80年代该技术推广中的第一个工业化项目，美国环保署曾对该技术寄予厚望。项目1980年启动，计划于1985年7月建成，但实际到了1988年项目仍未能正常运行，期间发生过各种各样的问题包括火灾，设计修改多达2000处，到最后连设计师自己都承认不知道在迷宫般的现场到底从何着手工作了。项目启动时预计的直接工程费为1200万美元，但到了1988年初已实际花去洛杉矶市政当局1.55亿美元，还不算聘请了无数个工程公司的顾问费以及工程脱期所导致的罚款。这些费用加起来，洛杉矶纳税人面对的是一个3.5~4.0亿美元的账单。

根据1995年EPA发表的一份调研报告，1993年7月该项目实际处理污泥能力在每天230-240吨，七月份得到的污泥干粉总量840吨，这就是说实际处理量每天只有不到100吨，不到设计值的1/4。由于干燥能力严重不足，为此新投入了两台蒸汽干燥机。蒸汽热干化事实上取代了运行严重不良的CG工艺，维持着污泥焚烧系统（Sludge Combustion Facility, SCF）的运转。90年代中，随着神奇而廉价的土地处置之门被503法规打开，花费天文数字巨资的HERS设施也被彻底停用(1996年仅处理了196吨湿泥)。

对洛杉矶市政当局来说，从1980年开建污泥处理设施以来，它在污泥处置方面的真正有效资产除了厌氧消化，就只有2000年买下的Green Acres农场。

当局的报告对1995年以后的污泥处置给予了极为积极的评价：与HERS处置时代相比，洛杉矶当局在污泥处置方面的支出每年节省了1220万美元！

回顾以上历史，不难理解，洛杉矶当局为何对克恩县农场处置如此重视，并不惜一切代价力图阻击禁令的实施了。

2、环境诉讼的依据——事实伤害还是潜在伤害？

这起诉讼的一个特点是，被告克恩县是在没有可证实的、已受到环境伤害的证据时就颁布禁令的，从而在证据链上处于被动地位。

由于该农场所在地区的地下水位非常低，土壤为特殊基质，因此地下水没有被污染。农场附近甚至没有其它农户和住宅，因此也没有人畜因污泥患病死亡的报道。

克恩县提出的诉求是两个：1）要保卫该县农产品的商誉，不希望该县土地因与污泥处置相关而受到市场的歧视。2）（通过康奈尔大学专家证言）污泥的环境影响有未知因素，503法规制订的科学性本身存在疑问，因此尽管没有污泥现在就造成伤害的证据，但不一定未来对公众健康没有威胁。

法庭认为，美国科学院（National Academy of Sciences NAS）组成的专家组2003年已对503法规进行了环境安全评估并做出结论：“未见已记录在案的证据能够证实503法规未能保护公众的健康”。这句话是目前有关503法规诉讼案中最常被引用的结论之一。既然克恩县不能举证公众健康被伤害的事实，那么法庭就无法支持其“污泥可能造成潜在危害”的说法。

这是环境诉讼遇到的最典型问题之一：潜在伤害无效，只有事实伤害有效，而且事实伤害的举证是受害者的责任，但这种责任又因举证资格而难以完成。

3、举证与证人资格问题

2006年11月20日地方法院的裁定说：“克恩县方面的证人之一Frantz的证言无法采信，因为作为克恩县的一名农民，无法证实自己如何可能成为污泥效果方面的专家，其证言本质上并非基于他个人的知识，而更多是他的担忧和相信。……尽管科学研究证实污泥有潜在风险，但由于缺少Frantz的证词而没有了基础。……同样，另一名证人Beck也无法解释他作为专家的资格问题”。

原告洛杉矶市在证人方面则有着完全不同的超豪华阵容。他们邀请的专家是全美污泥土地利用方面的顶尖人物，加起来有着上千篇相关的学术论文和上百部学术专著。

不过，值得指出的是，这些专家（土壤学家Albert Page、土壤和水环境学家Charles Gerba、土壤和水环境学家Ian Pepper）事实上是503法规的制定者、受益者和维护者，美国环保署自七十年代始就花费大量资金资助污泥土地利用项目的研究，在503法规颁布之后更是成立了专门机构应对各种反对的声音，该部门的一个基本做法就是资助大学和研究机构，为503法规“保驾护航”。

“受害人”要承担受到实际伤害的举证，但非从事专业活动的受害人本身不能作为合格证人，合格的从事专业活动且拥有知识的证人又由于其专业活动本身与提供不利证言存在利益冲突（被取消研究资助），这就是二十年来美国污泥伤害诉讼案中最典型的问题之一。

4、诉讼的实质内容与形式

环境诉讼辩论的核心本应是环境问题的存在与否，以及它对健康带来的损害、风险与程度。但在实际案例中，这类实质性的内容只占很小的篇幅，它们大多被资格、管辖权、援用判例等法律形式和技巧方面的较量所取代。

本诉讼案中，围绕克恩县是否越权行使了警察职能，判词之长，推理之细密复杂，看了令人眼花缭乱，叹为观止。

总体来说，克恩县禁止污泥倾倒案给人的印象是，无论借助行政工具还是法律工具，在美国环境维权都不是一件简单的事情，背后有太多的利益和影响在起作用。

四、结语

加州克恩县采取公民投票的形式发布禁令条例，阻止具有潜在污染威胁的洛杉矶污泥在本县农场处置，是一起典型的集体维权事件。这次维权的结果，使克恩县背上了沉重的经济负担。克恩县到2008年4月为止已花费了20万美元律师费，在后面的维权行动中还被要求预留362000美元来保卫条例。不难想象，一起环境方面的集体维权尚且如此，个人维权又当如何？

在本案中，克恩县应该说是环境污染的“受害者”一方，但全部胜算要素（法律、资金、专家、证人、时间）几乎都在“施害者”一侧。

此案的真实焦点其实是503法规的合理性问题。这部美国环保历史上最具争议性的法律，它的内容存在诸多不合理性，其出台的背景和内幕长期以来受到广泛质疑。

个发人深省的问题来自图莱里高级法院的判词：“克恩县禁令一旦实施，对洛杉矶市将产生严重伤害。洛杉矶由于不能将这些人类和工业废物播撒在克恩县农场而产生的费用，可能远比所意料中的苍蝇、臭气和地下水渗漏可能产生的危害要大”。当地报纸对此的评论是：看来洛杉矶的经济利益要比克恩县民众的健康受到威胁更重要。要命的是克恩县的民众没有权利避免这一潜在威胁最终变为现实。

环境维权困难、昂贵、漫漫无期且无效，这就难怪一般民众的选择只有非理性的NIMBY主义了（Not in My Back Yard不要在我家后院，亦译“邻避效应”）。

泥客庄主

2012年8月28日